De relatie tussen Rijkswaterstaat en de markt is altijd in beweging. “In de vrij rigoureus doorgevoerde ‘markt, tenzij’-benadering is onze benadering erg transactioneel geworden”, analyseert programmadirecteur Maarten Neelis.

Samen doorleven

“Onze contracten zitten aanbestedingsrechtelijk goed in elkaar, maar met de toentertijd nieuwe manier van werken bleken we in de hele keten onvoldoende in staat om de risico’s van grote geïntegreerde contracten goed in te schatten, te verdelen en te beprijzen. Het belang van het écht samen doorleven van de inhoud van het werk is te veel op de achtergrond geraakt. Dat willen we nu weer prominenter maken, waarbij we de uitvoeringskennis van de markt door de hele projectcyclus heen nog steeds blijven gebruiken.”

Vitale infrasector

‘Op weg naar een vitale infrasector’ heet de impuls die Rijkswaterstaat samen met de markt geeft aan de samenwerking. In september 2019 werd gestart met een analyse van de consultants van McKinsey & Company als basis en vervolgens werd voortgebouwd op eerdere stappen die al waren gezet om te komen tot een betere risicoverdeling en meer relationele samenwerking. Hoewel de impuls in principe tot en met 2023 loopt, zullen de effecten pas in de loop van de komende vijf tot tien jaar duidelijk worden, zegt Neelis.

Cultuurverandering

“Het gaat om een ware cultuurverandering in een omgeving waarin het gedeeltelijk gaat om zeer langlopende contracten. Voor veel van de projecten die we op dit moment aanbesteden, geldt dat ze pas over jaren zullen worden opgeleverd. Door de oogharen heen kun je de eerste resultaten nu al wel zien. We hebben namelijk nadrukkelijk gekozen voor een toepassingsgerichte aanpak waarin we vanaf
de start in concrete projecten dingen op een heel andere manier zijn gaan doen.”

“We zijn straks beter in staat ons aan te passen aan veranderingen”

Van bouwen naar vervangen

Daarbij onderscheidt Rijkswaterstaat een aantal belangrijke trends die grote invloed hebben op de projecten. “We gaan steeds minder nieuw bouwen en steeds meer vervangen en onderhouden. We moeten daarbij de stap maken naar klimaatbestendig, klimaatneutraal en circulair werken. En we zullen daarbinnen goed gebruik moeten maken van de kansen van digitalisering en data, bijvoorbeeld via meer datagedreven assetmanagement. En dat tegen de achtergrond van een krappe arbeidsmarkt waar de benodigde expertise schaars is en over de hele keten verspreid. Dat wordt hoe dan ook een bepalende factor de komende jaren. Dat geldt voor ons, maar ook voor de ingenieurs en aannemers met wie we werken”, zegt Neelis. Rijkswaterstaat kan de genoemde trends alleen goed een plek geven in het werk als de relatie met de markt goed is. “Op drie punten zullen we verder moeten verbeteren”, denkt Neelis. “Ten eerste moeten met elkaar zorgen voor een financieel gezonde sector, waar risico’s beheerst worden en bedrijven gezonde marges krijgen voor het werk aan onze infrastructuur. Ten tweede willen we gezien de razendsnelle ontwikkelingen rond digitalisering en duurzaamheid samen met de markt ook werken aan een sneller lerende en meer innovatieve sector. Ten derde moeten we oog hebben voor de menselijke kant: maximaal gebruikmaken van de schaarse expertise in de sector door intensiever samen te werken. Meer relationeel en minder transactioneel, waarbij de relatie met de opdrachtnemers minder gestoeld is op wij-zij-denken. We zullen het echt samen moeten doen. Dat is de kern van het programma”.

“Doel is een relatie met opdrachtnemers die minder gestoeld is op wij-zij-denken”

Toepassingsgerichte aanpak

Programmadirecteur Neelis koos dus voor een toepassingsgerichte aanpak. “Want”, zegt hij “uiteindelijk leer je het snelst door dingen te doen.” Rijkswaterstaat werkt momenteel aan vier doorontwikkelde vormen van inkoop en
uitvoering. We beschrijven ze hier:

1. De tweefasenaanpak: hierbij wordt de definitieve prijs voor (delen van) een project pas in een later stadium, aan het einde van fase één, bepaald. Nadat Rijkswaterstaat en de opdrachtnemer de grote risico’s samen goed hebben doorgenomen. Rijkswaterstaat hoopt hier ook transactiekosten mee te besparen door consortia in de aanbesteding minder te laten ontwerpen.
2. De contractuele portfolioaanpak: Rijkswaterstaat gaat in de toekomst naast object voor object ook bundels van vergelijkbare projecten in één keer op de markt brengen. Bij succes op het eerste project van de bundel worden ook andere projecten uit de contractuele portfolio gegund. Performance management en continu leren en verbeteren, bijvoorbeeld rondom duurzaamheidsdoelen of assetmanagement, spelen een grote rol in het opdragen van volgende objecten uit de bundel. Zo wordt sneller over individuele projecten heen geleerd en geïnnoveerd.
3. Doorontwikkeling van onderhoudscontracten: Rijkswaterstaat was destijds pionier met prestatiecontracten. Inherent daaraan was een zekere afstand tussen Rijkswaterstaat en opdrachtnemers. Met de onzekerheid over de exacte staat van een verouderend areaal is er behoefte aan aannemers die onder regie van Rijkswaterstaat nog veel meer echt een partner zijn in het assetmanagement. Er komt een duidelijker onderscheid tussen vast en variabel onderhoud, waarbij voor het laatste meer gewerkt wordt met specialistische en meer generalistische (raam)overeenkomsten.
4. Doorontwikkeling van dienstencontracten met onder meer ingenieursbureaus: voor de verschillende type diensten liggen al goede raamovereenkomsten, maar Rijkswaterstaat probeert meer expliciete afspraken te maken over bijvoorbeeld kennisoverdracht en ook hier door te groeien naar duurzame, langjarige samenwerking.

Geen radicale trendbreuk

Neelis: “De nieuwe vormen zijn een verdere ontwikkeling van de bestaande praktijk, geen radicale trendbreuk. Ze worden alleen toegepast waar het daadwerkelijk toegevoegde waarde heeft. We proberen daarbij bewust verschillende varianten uit met het doel om snel te leren wat wel en wat niet werkt.” De nieuwe contract- en samenwerkingsvormen zijn de afgelopen twee jaar al bij diverse projecten ingezet. De grootste aanbesteding van dit jaar, de verbreding van de snelweg A27 tussen Houten en Hooipolder, gaat bijvoorbeeld met een tweefasenaanpak naar de markt. Bij de renovatie van de bekende Haringvlietbrug wordt gebruikgemaakt van een contractueel portfolio, waarbij de renovatie van de Papendrechtse brug als herhalingsopdracht is toegevoegd.

Kennis borgen

Neelis: “We richten voor alle vier de genoemde benaderingen een leer- en ontwikkelomgeving in waar onze mensen hun kennis en ervaringen kunnen delen. We werken nu nog met verschillende varianten van contractvormen, zodat we kunnen toetsen welke aanpak in welke situatie het beste werkt. Het doel is om straks deze kennis te borgen in de verschillende kaders en in een handreiking, zodat projectleiders precies weten: bij dit project kan ik het beste deze aanpak gebruiken.”

“Rijkswaterstaat moet veel nadrukkelijker kijken naar wat wij weer van anderen kunnen leren”

Maatschappelijke trend

Hoewel hij ervan overtuigd is dat andere organisaties van deze aanpak kunnen leren – niet alleen overheden, maar ook bedrijven die grote risicovolle aanbestedingen doen – waakt hij ervoor uit te stralen dat iedereen maar naar Rijkswaterstaat moet kijken om te zien hoe het moet. “Natuurlijk willen wij onze ervaringen delen met anderen, graag zelfs. Maar wij moeten als Rijkswaterstaat ook veel nadrukkelijker kijken naar wat wij van anderen kunnen leren. Wat wij nu doen, past binnen een brede maatschappelijke trend. Ook andere overheidsorganisaties zijn bezig met nieuwe samenwerkingsvormen met leveranciers. Samen kunnen we hier beter in worden.”

Voorbeelden

Neelis geeft hiervan een paar voorbeelden: “Denk maar eens aan het programma ‘Bruggen en Kademuren’ waar de gemeente Amsterdam momenteel mee bezig is.” De honderden bruggen en tientallen kilometers kademuur in de hoofdstad zijn aan het eind van hun levensduur en in slechte staat. Om de stad veilig, bereikbaar en leefbaar te houden, is er dringend actie nodig. “Van een dergelijk groot project kunnen wij veel leren. Of de projecten met een tweefasen- of portfolioaanpak bij provincies en waterschappen die heel inspirerend zijn en waar wij onderdelen van kunnen gebruiken.”

Bijzondere positie

“Natuurlijk heeft Rijkswaterstaat een bijzondere positie voor wat betreft de omvang en het risico van bepaalde projecten”, realiseert Neelis zich. “Daarom staan deze projecten soms in de landelijke politieke belangstelling, waardoor in onze organisatie, terecht, veel nadruk ligt op de rechtmatigheid van de contracten die ermee gemoeid zijn. Maar dat werkt niet altijd stimulerend voor de doorontwikkeling van onze aanbestedingsmethoden. Bedrijven en andere overheidsorganisaties maken hier soms sneller stappen in dan wij. Daar kunnen we – opnieuw – veel van leren.”

Adaptiever zijn

Wat is volgens Neelis de belangrijkste meerwaarde van de nieuwe samenwerkingsvormen? “Dat we adaptiever zijn. We zijn straks beter in staat om ons sneller en flexibeler aan te passen aan veranderende omstandigheden. Dat kan nieuwe technologie zijn die beschikbaar komt, wijzigende omstandigheden in de wensen van de omgeving, maar ook veranderingen bij de projecten zelf.”

Aantrekkelijke sector

“Projecten duren soms wel tien jaar”, aldus de programmadirecteur markttransitie. “Niemand weet hoe de wereld er dan precies uitziet. Verder ontwikkelde contractvormen laten meer ruimte voor aanpassing aan veranderingen. Door samen verantwoordelijkheid te nemen voor het projectsucces, bijvoorbeeld op het gebied van duurzaamheid, dragen we bij aan een vitale infrasector die Nederland veilig, leefbaar en bereikbaar houdt. Bovendien is het, gezien de huidige ontwikkelingen op de arbeidsmarkt, hard nodig om een sector te zijn die aantrekkelijk is om in te werken.”

Dit interview met Maarten Neelis is eerder gepubliceerd in Deal!, een uitgave van Nevi, kennisnetwerk voor inkoop, contract- en supply management.